Nieuws

‘Geldt er voor ambtenaren een grotere beperking van meningsuiting?’

03 mei 2024

Ambtelijk activisme is de laatste tijd een veelbesproken thema. In welke mate mogen ambtenaren zich kritisch uitspreken over overheidsbeleid, zowel intern als extern? Waar trekken we de grens? En wat betekent ambtelijk activisme voor het openbaar bestuur en de overheid? Deze en andere actuele vragen werden tijdens het webinar ‘Vrijheid van meningsuiting, waar ligt de grens?’ op 15 april vanuit juridisch en bestuurskundig perspectief benaderd.

Onderaan deze pagina kun je de webinar terugkijken.

Paul van der Heijden, emeritus-hoogleraar internationaal arbeidsrecht gaf als voorzitter leiding aan het programma waarbij Frits van der Meer, hoogleraar Comparative Public Sector en Civil Service Reform Universiteit Leiden en CAOP, Toon Kerkhoff, universitair docent Bestuurskunde Universiteit Leiden, Sandra Groeneveld, hoogleraar Publiek Management Instituut Bestuurskunde Universiteit Leiden, Evert Verhulp, hoogleraar Arbeidsrecht Universiteit van Amsterdam en Pauline de Casparis, lid Adviescommissie Grondrechten Functie-uitoefening Politieambtenaren (AGFA) aan het woord kwamen.

Cultuurverandering van jewelste

Marjolijn Olde Monnikhof, directeur-bestuurder Stichting CAOP, verbreedt tijdens haar openingswoord de vraagstelling: ‘We hebben het vandaag over de vraag wanneer ambtenaren over de grens gaan bij het uitoefenen van hun vrijheid van meningsuiting. Maar wanneer gaan ze niet ver genoeg in het uitoefenen van hun rol als deskundig adviseur? Is die vraag niet veel belangrijker?’ In dit licht benoemt Marjolijn de rolopvatting van ambtenaren die op basis van gedegen kennis adviseren en waar nodig loyaal tegenspreken. ‘Dat vraagt om ruimte en integriteit ingebed in de vezels van departementen. Daarbij gaat het niet alleen om individueel handelen en gedrag, ook om collectief handelen en omgangsvormen. Want er is een overheid nodig die weet wat er speelt en oplossingen bedenkt die aansluiten bij de wereld van echte mensen. En die mensen een positie gunt aan de ontwerptafel van de overheid. Dat vraagt om een cultuurverandering van jewelste.’

Gelijk behandelen

Evert Verhulp stelt in zijn pitch dat ‘een ambtenaar die zijn mening niet laat weten, pas echt eng is.’ Alle werknemers, ook ambtenaren, moeten volgens de hoogleraar gelijk behandeld worden. ‘Daarmee ontstaat een grotere vrijheid voor ambtenaren om te acteren in het publieke debat. En dat moeten ze doen, want uiteindelijk is een ambtenaar veel meer burger dan ambtenaar.’ In zijn toelichting stelt Verhulp: ‘Een ambtenaar is niet zonder meer bijzonder. Dus daarvoor hoeven geen aparte regels opgesteld te worden. Iedere werknemer, ook ambtenaren, moeten hun werk kunnen uitvoeren. Ze hoeven niet achter het gedachtegoed van de overheid te staan. Het wettelijk kader normeert niet welk gedrag een ambtenaar moet hebben. De 1 miljoen ambtenaren in Nederland zijn ook burger en vormen een groot deel van onze samenleving. Ze moeten zich vrij kunnen uiten. Grens is dat wel ze het werk moeten kunnen doen. Die beoordeling doe je aan de hand van de functioneringsnorm. Het gaat hier om fundamentele rechten, en het gaat mij veel te ver om te concluderen dat een ambtenaar minder recht heeft dan als werknemer heeft.’

‘Wanneer gaan ambtenaren niet ver genoeg in het uitoefenen van hun rol als deskundig adviseur? Is die vraag niet veel belangrijker?’
Marjolijn Olde Monnikhof, directeur-bestuurder Stichting CAOP

Een grotere beperking van meningsuiting en activisme

Toon Kerkhoff neemt in zijn pitch de stelling aan dat ambtelijke meningsuiting en activisme terecht zijn gekoppeld aan strenge eisen, vanwege het belang van democratische legitimiteit als basisprincipe van ons bestel. ‘Daarmee gooi ik de knuppel in het hoenderhok: ambtelijke integriteit is echt anders dan andere integriteit dat gekoppeld is aan de waarde van democratische legitimiteit. Ambtenaren nemen beslissingen die voor iedereen gelden. Dat betekent dat ambtenaren zich aan een hogere lat moeten houden in wat zij kunnen zeggen en doen. Mijn pleidooi is dat dat ook moreel-normatief te verkiezen valt boven volledige en onbeperkte vrijheid.’ In zijn toelichting stelt de universitair docent dat ambtenaren anders zijn dan anderen, vanwege de bindende rol en de collectieve beslissingen. ‘De kern van ons systeem gaat over politiek-bestuurlijke scheiding. Alleen de politieke lijn is te controleren, en daarom is een grotere beperking van meningsuiting en activisme een goede zaak. Er moet aan de andere kant wel ruimte worden geboden aan loyale tegenspraak. Want falende politiek heeft ook ambtenaren nodig die zich uitspreken. Denk aan de Toeslagenaffaire. Training van ambtenaren in ethiek, oordeelsvorming, politiek-ambtelijke verhoudingen en het belang van democratische legitimiteit is daarbij belangrijk om de scherpe kantjes van activisme en vrije meningsuiting er een beetje af te kunnen halen.’

Gemeenschappelijke opvatting

Volgens de stelling van Sandra Groeneveld zouden begrenzingen onderdeel moeten zijn van een gemeenschappelijke opvatting over ambtelijke professionaliteit binnen de kaders van de democratische rechtsstaat. ‘Binnen ambtelijke organisaties zijn normen heel vaak impliciet. We zouden juist onze normen expliciet moeten bespreken om deze gemeenschappelijk te maken. Om te zorgen dat ambtenaren zich uit durven spreken, deze opvattingen collectief te delen en zich gehoord te voelen, is een sociaal veilig werkklimaat nodig.’ In haar toelichting stelt de hoogleraar ook dat vrije meningsuiting altijd voor iedereen begrensd is. Ook lijkt er in het debat over de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren impliciet een onderscheid gemaakt te worden tussen extern en intern. Intern zou de ambtenaar zich wel moeten uiten, maar extern niet. De vraag is of je dat onderscheid zo scherp kunt maken. ‘Diversiteit van ambtenaren is belangrijk om goed de aansluiting te blijven voelen met de samenleving. Dat betekent ook dat je wat er buiten leeft, naar binnen haalt. Het is belangrijk voor de ontwikkeling van gemeenschappelijke normen en opvattingen, ook jegens de politiek, om uitwisseling te hebben. Om zorgen over een politieke koers te kunnen uiten op de werkvloer is het belangrijk gehoord te worden. Juist wanneer de politiek extremer wordt, wanneer de politiek fouten maakt, is het van belang dat de ambtelijke dienst de rechtsstaat en het rechtstatelijke beschermt. Daar heeft de ambtenarij een belangrijke taak. Voer met elkaar het goede gesprek om gemeenschappelijk normen te ontwikkelen, de professionele rol invulling te geven, casuïstiek te bespreken en tot een gemeenschappelijk idee te komen waar onze grens is en welke norm we moeten uitdragen.’

Loyale tegenspraak als kernplicht voor ambtenaren

De stelling van Frits van der Meer luidt: Ambtenaren en de vrijheid van meningsuiting: wel actief en uitgesproken, maar niet activistisch. ‘Er is een grote verwarring van termen. In sommige gevallen kan een ambtenaar wel pro-actiever zijn, in andere gevallen zoals bij de positie van burgers moet de ambtenaar juist even pas op de plaats maken. De vrijheid van uitdrukking kun je in verschillende regio’s uitdrukken.’ In zijn toelichting stelt de hoogleraar dat de overheid weldegelijk bijzonder is. ‘Ambtenaren zijn dragers van die overheid en zijn bijzonder in de machtsverhouding en de politiek-bestuurlijke issues.’

Zonder een duidelijke omschrijving van ambtelijk activisme leidt dit tot verwarring en een kakofonie aan geluiden en oordelen. Dat verklaart veel van de tegenstrijdige oordelen over dat activisme. Het vermindert het zicht op het spanningsveld waarbinnen ambtenaren, politiek en samenleving moeten opereren. Dat ambtenaren actief en zelfs proactief moeten zijn, is een voorwaarde om als goed ambtenaar te kunnen functioneren. Ook bestaat er evident een vrijheid van meningsuiting voor personen die een ambtelijke werkkring bezitten. Een kernplicht van ambtenaren, eigenlijk van iedereen, is loyale tegenspraak, het bevragen en volledig open spreken. Dat is niet alleen een recht, maar een absolute plicht. Daar staat of valt het ambtenaarschap in. Loyale tegenspraak gaat in vertrouwen, in je directe werkomgeving. Dat betekent dat de ander kan luisteren. Als ambtenaar moet je je leidinggevende kunnen aanspreken. Maar de afrekening gebeurt via de politiek en de rechter.’

‘Diversiteit van ambtenaren is belangrijk om goed de aansluiting te blijven voelen met de samenleving. Dat betekent ook dat je wat er buiten leeft, naar binnen haalt.’
Sandra Groeneveld, hoogleraar Publiek Management Instituut Bestuurskunde Universiteit Leiden

Praktijkvoorbeelden

Als lid van de AGFA betoogt Pauline de Casparis dat zij geen stellingen kan poneren. In haar toelichting bericht zij over een aantal praktijkvoorbeelden. ‘De AGFA adviseert de werkgever en toetst aan artikel 10 van de Ambtenarenwet. Het lijkt een duidelijk artikel, maar in de praktijk kun je er alle kanten mee op.’ Als voorbeeld haalt De Casparis een brigadier aan die zich op social media uitdrukkelijk tegen het coronabeleid keerde. Raakt dat het functioneren van een ambtenaar in functie of de openbare dienst en is de opgelegde straf evenredig? ‘Daarbij sluiten we ons aan bij de normen uit het nationale en internationale recht, de jurisprudentie van het EHRM en uiteraard de ambtenarenrechter. Daarbij moet je kijken naar de impact van de boodschap en of dat van belang is voor de evenredigheidstoets.’

De Casparis benoemt in dit licht een aantal in aanmerking te nemen gezichtspunten:

De afstand tussen de functie van de ambtenaar en het beleidsterrein van de uitspraken.
De politieke gevoeligheid van de materie.
Het tijdstip waarop de uitspraken zijn gedaan.
De wijze waarop de uitspraken zijn gedaan.
De voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken.
De ernst en duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de functievervulling van de ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover dit in verband staat met de functievervulling van de ambtenaar.

Het oordeel van de AGFA in de zaak van de brigadier luidt: ‘Zolang het gaat om het rustig en zakelijk verwoorden van een standpunt is er niets aan de hand. Maar de manier waarop kan wel te ver gaan. Eindoordeel is dat deze werknemer ontslagen kan worden op grond van genoemde overwegingen.’

Slotdebat

Paul van der Heijden stelt voor het slotdebat de vraagstelling waar de grens ligt bij het uiten van tegenspraak door uitvoerende ambtenaren wanneer zij het oneens zijn met een politiek besluit? Evert Verhulp: ‘Een ambtenaar heeft het beleid uit te voeren of kan zich beroepen op gewetensbezwaren. Mocht het beleid nog niet in wet zijn vastgelegd, dan kan een ambtenaar op basis van zijn expertise publiekelijk afstand nemen, echter niet oproepen tot verzet.’ Frits van der Meer: ‘Mocht het beleid niet werken en het gaat mis, dan heeft een ambtenaar de plicht aan te geven waarom die wet verkeerd is.’ Toon Kerkhoff: ‘Je kunt tegenspraak geven, maar de grens ligt wat mij betreft bij ondermijning, ongehoorzaamheid, sabotage. Dat kan nobele motieven hebben, maar het principe is zo gevaarlijk dat we daar niet aan moeten beginnen.’ Frits van der Meer: ‘Uiteindelijk is het aan de rechter en de politiek. Zelfbestuur van ambtenaren leidt tot het einde van de democratische rechtsstaat.’