Nieuws

Vertrouwen tussen burger en overheid blijft schommelen

23 juni 2022

Het vertrouwen tussen burger en overheid blijft maar schommelen. Wat zijn de oorzaken en wat is nodig om het structureel te herstellen? In de webinarreeks Bouwen aan Vertrouwen hebben vijf hoogleraren van de CAOP-leerstoelen hun visie gegeven op wat zij zonder meer een ‘vertrouwenscrisis’ durven te noemen. Tijdens het slotdebat op 9 juni lag de nadruk op de denk- en handelingsperspectieven die zij zien.

In 2021 daalde in Nederland het vertrouwen in de nationale overheid, met name de regering, met 26%. Daarmee was ons land uniek in Europa, zo bleek uit de halfjaarlijkse cijfers hierover van Eurostat. In een nieuwe meting in april 2022 was het vertrouwen in de lokale en regionale overheden weer met 10 tot 15% toegenomen tot het niveau van 2019, maar gold dat veel minder voor het vertrouwen in politiek en kabinet. Niettemin scoort Nederland boven het Europese gemiddelde, schetst Frits van der Meer, hoogleraar Comparative Public Sector en Civil Service Reform. ‘Feit blijft dat het vertrouwen volgens Eurobarometer Winter/lente 2021/2022 in de ‘public administration’ 64% is en dat dus 36% van de burgers wantrouwen heeft. Welke groepen zijn dat, welke kenmerken hebben zij, wat is hun manier van denken? En op welke problemen kun je je als overheid specifiek richten om die groep meer behulpzaam te zijn?’, duidt hij de thematiek van deze middag.

Onzichtbaarheid komt vertrouwen niet ten goede

Zijn pitch opent Van der Meer met de opmerking dat hij nog vergeet te zeggen dat het vertrouwen in politie, Defensie, rechterlijke macht en gezondheidszorg in ons land tussen de 80 en 90% ligt. ‘Hoe concreter de activiteit en directer de relatie met de burger, hoe meer vertrouwen je ziet. Onzichtbaarheid is vaak een probleem, maar tegelijkertijd ook een handelingsperspectief: de overheid moet zichzelf beter zichtbaar maken, haar voorwaardenscheppende rol tot zijn recht laten komen, laten zien dat ze de burger ten dienste staat.’ Met overheidsdienstverlening scoort Nederland al jaren hoog in internationale rankings. En dan toch dat wantrouwen, van studenten over de beurzen, van ouders over de Toeslagenaffaire, kinderopvang en jeugdzorg. Zeker niet in deze gevallen ten onrechte natuurlijk, vindt Van der Meer, die de problemen geenszins wil relativeren. Maar ze hebben vaak te maken met falen in de wetgevingskwaliteit in de Kamer en goede condities voor de uitvoering. Dit falen vloeit voort uit het verleden; overigens al lang voor der kabinetten Rutte.

Als voorbeeld geeft hij de Belastingdienst. Daar is tussen 2007 en 2012 10% van het personeel wegbezuinigd, terwijl de dienst er wel taken bij heeft gekregen. Die reductie heeft met name de lagere en middelbare ambtenaren in de uitvoering (9-20%) geraakt. En degenen die worden aangesteld zijn vaker ICT’ers dan mensen in de uitvoering, bij wie de burger terechtkan. ‘Dat beleid is in het verleden ingezet, zowel politiek als ambtelijk’, weet Van der Meer. ‘De kwaliteit van de ambtelijke organisatie is ook een middel om politieke wensen te kunnen vertalen. Daar is te weinig aandacht vanuit de politiek voor geweest.’

‘Ambtenaren formuleren voor zichzelf een soort van ideale burger, die bureaucratisch competent is en het systeem verstaat. Dat is misschien voor een groot deel van de Nederlandse samenleving het geval, maar een ander deel is minder zelfredzaam en ervaart die toegankelijkheid niet.’
Frits van der Meer, hoogleraar op de leerstoel Comparative Public Sector en Civil Service Reform

Muur van afstand: balans en menselijke maat

Een ander punt is volgens de hoogleraar dat er binnen de ambtelijke organisatie te veel aandacht is voor allerlei managementhervormingen en reorganisatie die menigmaal het doel hebben gemist. Intern werkt dat demoraliserend, prestaties komen in de knel en tegenspraak die de organisatie scherp houdt, wordt minder mogelijk. Daarbij creëert ICT voor de burger een muur van afstand. ‘Ambtenaren formuleren voor zichzelf een soort van ideale burger, die bureaucratisch competent is en het systeem verstaat. Dat is misschien voor een groot deel van de Nederlandse samenleving het geval, maar een ander deel is minder zelfredzaam en ervaart die toegankelijkheid niet.’ Een oplossing die bijdraagt aan het herstel van vertrouwen is als de overheid die muur zou kunnen slechten, fysiek en mentaal. Maar niet te veel, want dan krijgt ze weer verwijten van de wel zelfredzamen. ‘Ze moet de balans weten te vinden en rekening houden met de menselijke maat.’

Wantrouwen is verdienmodel geworden

‘Wantrouwen verkoopt goed. Het lijkt zelfs een verdienmodel geworden. Niet in het minst sinds de laatste Tweede Kamerverkiezingen, alle goede voornemens voor een nieuwe bestuurscultuur ten spijt.’ Zeger van der Wal, hoogleraar op de Ien Dales Leerstoel, is helaas verhinderd. Daarom wordt zijn pitch voorgelezen door Frits van der Meer. Naar Van der Wals mening bevestigt de meest recente landelijke verkiezingsuitslag de structurele trend die hij eerder aanduidde als ‘gezagsturbulentie’. De term omvat de kwetsbaarheid van de grote traditionele ideologieën, een steeds ontrouwer electoraat en nieuwe partijen die snel opkomen en even snel weer kunnen verdwijnen, die een sterke focus op single issues en directe behoeftebevrediging hebben en daarbij sterke trekken van actiegroepen vertonen. Deze ontwikkelingen vragen van topambtenaren en overheidsmanagers twee kwaliteiten, aldus Van der Wal:

lef om hun politieke bazen, maar ook ongeduldige stakeholders, tegen te spreken, kritisch te adviseren en van repliek te dienen, en
vakkennis en domeinexpertise om die lef te ondersteunen.

‘Effectief zijn te midden van gezagsturbulentie vereist interactie met vele stakeholders, agenda’s en allianties, met de daarbij passende platforms, toon en taal.’ Ambtenaren en managers moeten in toenemende mate ook beleidsvoornemens en prestaties verantwoorden, op zowel fysieke als digitale podia. ‘Storytelling wordt daarmee een belangrijk ding in de gereedschapskist.’

Ervaren vertrouwen

Caspar van den Berg, hoogleraar op de leerstoel Transities in de publieke sector, bouwt in zijn pitch voort op de webinar die hij samen met Anchrit Wille in maart verzorgde. ‘Toen waren we nog in shock van de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen.’ In hun duiding daarvan riepen de twee hoogleraren onder meer op om de discussie meer te richten op het ‘ervaren vertrouwen’, waarvoor het functioneren van de overheid zelf vaak een bron is. Wantrouwen is dan een uitvloeisel van de onbetrouwbaarheid van de overheid die mensen ervaren. Een goede objectieve methode om die betrouwbaarheid van overheden te meten, noemt Van den Berg de Rule of Law Index van het World Justice Project. Die toont aan de hand van twaalf indicatoren de kwaliteit van de rechtsstaat in 139 landen. Nederland scoort in deze metingen consistent hoog, vooral op indicatoren die te maken hebben met tegenmacht, corruptie/integriteit en open government/transparantie.

‘Men wil dat Den Haag gewoon aan de slag gaat. Tegenmacht is goed en nodig, maar óók dat die neerwaartse dynamiek gekeerd wordt. Daar zijn zowel de coalitie als de oppositie en de media relevant in.'
Caspar van den Berg, hoogleraar op de leerstoel Transities in de publieke sector

Genoeg van affaires

Van den Berg heeft twee mogelijke verklaringen voor het verschil tussen deze goede scores en het vertrouwen dat maar niet structureel wil groeien. Ten eerste de al gesignaleerde lacune tussen enerzijds de tevreden, zelfredzame mensen die bureaucratisch competent zijn en veel doenvermogen hebben, door wie Nederland grotendeels wordt bestuurd, en anderzijds de groeiende groep minder of niet-zelfredzamen, die vaak het meest afhankelijk van de overheid zijn en daarbij teleurgesteld worden, met een stijgend onbehagen tot gevolg.

Ten tweede hebben grote en kleinere misstanden die de afgelopen jaren, om goede redenen, in de schijnwerpers stonden een dynamiek van wantrouwen in gang gezet die zichzelf versterkt. Uit enquêtes blijkt dat zowel opiniemakers als ‘gewone Nederlanders’ genoeg hebben van affaires als Omtzigts ‘functie elders’ en de gewiste sms’jes van premier Rutte, of zoals Van den Berg het noemt: de soap voor hoogopgeleiden die af en toe in de Tweede Kamer plaatsvindt. ‘Men wil dat Den Haag gewoon aan de slag gaat. Tegenmacht is goed en nodig, maar óók dat die neerwaartse dynamiek gekeerd wordt. Daar zijn zowel de coalitie als de oppositie en de media relevant in.’

Effect van kwetsbare situatie op zelfvertrouwen en waardigheid

Een kijker zegt dat ze de scheiding tussen wel en niet of minder zelfredzamen te strikt voorgesteld vindt. Iedereen, ook hoogopgeleiden, kan in een kwetsbare situatie terechtkomen waarin je een beroep op de overheid moet doen, om een uitkering of toeslag aan te vragen, omdat je zorg nodig hebt. ‘Misschien is het een interessant aanknopingspunt voor politiek handelen om te kijken wat dat doet met je zelfvertrouwen, je waardigheid. Je voelt je machteloos, ervaart stress, gaat fouten maken, durft je post niet meer te openen. Dan is het makkelijker om je te identificeren met de groep die vindt dat de overheid faalt dan te zeggen: ik kom er niet uit.’ Dat is nu precies wat Frits van de Meer bedoelt met bureaucratisch competent zijn en de weg kennen, zegt hij. ‘Dan is het fijn als je kunt praten tegen een ambtenaar die je verder helpt.’

Fluctuerend vertrouwen en verbeteren betrouwbaarheid van overheid

In een video interviewt Frénk van der Linden hoogleraren Marc van der Meer en Anchrit Wille over hun kijk op het herstel van vertrouwen tussen burger en overheid. Tijdens de webinar zien de kijkers een teaser van het interview van 30 minuten (zie hieronder de video), waarin de hoogleraren ingaan op de visie die de ander in een geactualiseerd paper heeft beschreven. Van der Meer prijst in de visie van Wille dat we volgens haar niet weten wat in de huidige dynamische wereld het fluctuerende vertrouwen en de betrouwbaarheid van de politieke organisatie nu eigenlijk verklaart. Er zijn immers zo veel factoren op van invloed, zoals sociale media, een verschuiving in de politiek naar een internationaal niveau, de individualisering. Wille vindt op haar beurt dat Van der Meer heel goed verwoordt hoe de overheid haar betrouwbaarheid – ‘voor mij het meest zorgwekkende aspect’ – kan verbeteren, bijvoorbeeld via meer contact met de praktijk, beter luisteren en ervaringskennis gebruiken. ‘Zijn suggesties zijn bruikbaar in zowel de politiek als het veld.’ Frénk van der Linden besluit met: ‘Kortom, iedereen moet onderuitgezakt op de bank kijken en zich door jullie laten vormen en stichten totdat de wereld beter wordt.’

Ongelijke behandeling tussen zzp’ers en werkenden met vast contract

Een andere kijker, werkzaam bij een vereniging die de belangen van zzp’ers en andere modern werkenden behartigt, constateert een grote kloof tussen waar mensen recht op hebben en wat ze daadwerkelijk krijgen van de overheid. Ze verwijst naar de corona-steunmaatregelen voor ondernemers, waarbij werkenden met een vast contract in haar ogen anders zijn behandeld dan zzp’ers. Ongelijke behandeling zorgt voor wantrouwen. Ook ervaart ze dat mensen die anders werken dan op een vast contract, door de politiek vaak niet gehoord noch serieus genomen worden. ‘Daardoor neemt het gebrek aan vertrouwen alleen maar toe.’ Caspar van den Berg is het met haar eens. ‘In het openbaar bestuur worden sommige belangen automatisch bediend, terwijl andere buiten beeld blijven’, beaamt hij. ‘Er ligt een verantwoordelijkheid voor politieke partijen en volksvertegenwoordigers om dit bij te sturen.’

Onvoldoende verplaatsen in de burger

Frits van der Meer zet hiertegenover dat mensen vaak zelf niet weten waar ze recht op hebben of niet geholpen zijn met een toeslag of ondersteuning die ze kunnen aanvragen. Vervolgens wijst hij erop, met dank aan Anchrit Wille, dat volksvertegenwoordigers in toenemende mate academici zijn, die handelen naar eigen beeld en gelijkenis en zich onvoldoende in de burger verplaatsen. ‘Daardoor ontstaat een groep ambtenaren met een bepaald denkpatroon, die de juiste taal niet meer spreekt, geen geschikte mindset heeft om mensen te helpen.’ We hebben een politiek systeem waarin de samenleving niet genoeg is gerepresenteerd. De toegankelijkheid is beperkt en dat regels steeds ingewikkelder worden, helpt ook niet. ‘Dáár ligt de opgave voor de overheid’, zegt hij. Die moet meer investeren in de uitvoering.

Stellingen

Tot slot formuleren de hoogleraren elk een stelling gebaseerd op de kern van hun visie. Caspar van den Berg stelt: ‘Een bredere heroriëntatie op de democratische rechtsstaat helpt ons verder dan alleen maar focussen op de menselijke maat in de uitvoering.’ De meeste kijkers zijn het hiermee eens, net als met de stelling van Zeger van der Wal: ‘Vanaf 2023 worden topambtenaren alleen nog geselecteerd op lef en vakkennis.’ Frits van der Meer zou daar nog ‘houding’ aan willen toevoegen. Zijn stelling, die meteen de webinar afsluit, luidt: ‘Vertrouwen herstellen kan alleen als de muur van fysieke en mentale afstand tussen politiek, overheid en burgers gesloopt wordt.’